Los plazos de veinticuatro y setenta y dos horas que un reglamento interno fijaba para recurrir una destitución deben inaplicarse por inconstitucionales: su extrema sumariedad limita el ejercicio efectivo de los recursos y subvierte el debido proceso, de modo que rigen los quince días de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

Un funcionario de un organismo de seguridad fue destituido tras una averiguación disciplinaria abierta originalmente contra otro efectivo y luego extendida a quienes participaron en la misma investigación. Ejerció reconsideración al día siguiente de su notificación y, ante el silencio, recurrió en jerárquico. Meses después la Administración le notificó que su reconsideración había sido declarada extemporánea, por no ajustarse a los plazos del reglamento interno del organismo. Demandó la nulidad.

La Sala Político-Administrativa desestimó el recurso en el fondo, pero antes anuló el razonamiento con que la Administración le había cerrado la vía, y por el camino dejó enunciados los principios de la potestad sancionatoria. La decisión rinde, por eso, en tres planos distintos.

Los plazos ultrasumarios son inconstitucionales

El reglamento interno concedía veinticuatro horas para apelar la destitución ante el Director General y setenta y dos horas para recurrir en jerárquico ante el Ministro. Reiterando su sentencia N.º 1.450 del 12 de julio de 2001 (caso Francisco Alberto Mérida Montoya), la Sala sostuvo que esos plazos, por su extrema sumariedad, entrañan una limitación considerable al administrado para que éste pueda ejercer efectivamente los recursos que se le asignan, y contrastan con la garantía del debido proceso: el derecho a disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa (artículo 49.1) y a ser oído dentro del plazo razonable determinado legalmente (artículo 49.3).

La consecuencia es doble y conviene retener ambas mitades. Los artículos del reglamento deben forzosamente ser inaplicados por inconstitucionales, por subvertir de manera contundente la garantía del debido proceso y el ejercicio de un adecuado y efectivo derecho a la defensa. Y, para que la inaplicación no deje al administrado sin plazo alguno, la Sala precisa que los lapsos de reconsideración y jerárquico se rigen por los de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos: quince días.

Se trata de un supuesto claro de control difuso aplicado a una norma reglamentaria que, bajo apariencia de regular el procedimiento, lo hacía impracticable.

El falso supuesto en la declaratoria de extemporaneidad

Desestimado el fundamento normativo, la Sala descendió a los hechos y comprobó algo adicional: notificado el 13 de noviembre, el recurrente presentó su escrito el 14 a las 12:45, según sello húmedo de la División de Correspondencia; es decir, sí lo hizo dentro de las veinticuatro horas que el propio reglamento exigía. Declararlo extemporáneo constituyó, entonces, un falso supuesto de hecho que vicia de nulidad la resolución impugnada.

La consecuencia natural habría sido remitir los autos al Ministro para que conociera el jerárquico. La Sala optó, sin embargo, por conocer el fondo en aras de la economía procesal, examinando los alegatos que no habían sido analizados en sede administrativa, en resguardo de la garantía del debido proceso y del derecho constitucional a la defensa que deben ser protegidos en toda instancia.

Los principios de la potestad sancionatoria

Al examinar la denuncia de violación del debido proceso, la Sala enunció qué debe constatarse cuando se revisa una sanción disciplinaria. Forma parte de esa garantía verificar que la actividad del funcionario, en ejercicio de su potestad sancionatoria y disciplinaria, se ajustó a:

• el principio de legalidad formal, mediante el cual la facultad de sancionar se atribuye a la Administración Pública con suficiente cobertura legal;
• el principio de legalidad material, que implica la necesidad de que los presupuestos de la sanción o pena estén previstos en la ley;
• el principio de proporcionalidad de la sanción administrativa;
• el principio de tutela efectiva y el derecho a la presunción de inocencia.

Caracterizó además el debido proceso como un derecho complejo que encierra un conjunto de garantías —acceso a la justicia, ser oído, articulación de un proceso debido, acceso a los recursos legalmente establecidos, tribunal competente, independiente e imparcial, resolución de fondo fundada en derecho, proceso sin dilaciones indebidas, ejecución de las sentencias—, que no debe configurarse aisladamente sino vinculado a la tutela efectiva y al respeto de la dignidad humana. Y recordó su fundamento en la igualdad ante la ley: ambas partes, tanto en el procedimiento administrativo como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.

Sobre esa base rechazó las denuncias en el caso concreto: el actor fue notificado de que la averiguación seguía abierta respecto de los involucrados, fue llamado a declarar en varias oportunidades y pudo ejercer su defensa en todas las etapas. Y respecto de la presunción de inocencia, precisó que la separación del cargo, el arresto, el retiro del arma de reglamento y de la credencial están previstos en el reglamento como medidas a adoptar ante la comisión de una falta grave, de modo que mal puede considerarse violatoria del principio de presunción de inocencia cuando constituye parte del procedimiento legalmente establecido.

Añadió, en un pasaje útil para clasificar vicios, que la vulneración de la Constitución por un acto administrativo puede producirse en dos supuestos: cuando se viola una norma sustantiva del texto fundamental —como la que garantiza una libertad pública— o cuando se viola una norma atributiva de competencia, caso en el cual se estaría ante un acto viciado de incompetencia, aun cuando sea de orden constitucional.

Utilidad práctica

La primera parte del fallo es directamente aprovechable siempre que un reglamento, ordenanza o instructivo interno fije plazos de impugnación irrisorios: el precedente permite pedir su inaplicación y reclamar los quince días de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. La segunda ofrece algo distinto y no menos valioso: el listado de comprobación —legalidad formal, legalidad material, proporcionalidad, tutela efectiva, presunción de inocencia— con el que conviene estructurar cualquier impugnación de un acto sancionatorio, y que aquí aparece formulado con precisión por la propia Sala.

Conviene leerla junto a la ficha sobre la sentencia de la Sala Constitucional en el caso Cervecería Polar del Centro, Heinz y Canteras Cura, también recogida en este repertorio, que explica por qué esos principios de raíz penal son trasladables al procedimiento administrativo: el ius puniendi es único en su origen y el Derecho Sancionatorio constituye una rama del Derecho Administrativo.