La reserva legal en materia sancionatoria no impide que un reglamento defina qué conductas son infracciones graves cuando la propia ley contiene una expresa habilitación: lo que el reglamento no puede es entrar por iniciativa propia en el ámbito que la Constitución reserva al legislador

El titular de una concesión para operar una emisora de radio FM en Los Teques —frecuencia 98.5 MHz— vio revocado su título por CONATEL, que además prohibió a cualquier persona operar esa frecuencia y ordenó iniciar un procedimiento sancionatorio contra la sociedad mercantil Emisora de Radio Máxima 98.5 Stereo, C.A. La causa de la revocatoria fue haber infringido el artículo 4 de la Ley de Telecomunicaciones de 1940 y varios artículos del Reglamento sobre la Operación de las Estaciones de Radiodifusión Sonora. Agotada la vía administrativa por silencio del Ministerio de Infraestructura, el concesionario acudió a la Sala con tres denuncias. La decisión interesa sobre todo por la segunda, pero las tres dejan algo aprovechable.

Primera denuncia: la decisión previa sobre los mismos hechos

Alegó el recurrente que CONATEL ya se había pronunciado antes sobre esos mismos hechos, lo que configuraría la nulidad absoluta del artículo 19.2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. La Sala la desestimó por una razón elemental: no constaba en autos ningún elemento que acreditara esa decisión anterior. Es la lección de siempre sobre las nulidades absolutas: se invocan con la prueba del acto previo, no con su sola mención.

Segunda denuncia: ¿puede un reglamento definir las infracciones graves?

Aquí está el núcleo. La Ley de Telecomunicaciones preveía la sanción más severa únicamente para las violaciones graves, pero no decía cuáles eran. Fue el artículo 139 del Reglamento —un acto sublegal— el que lo determinó, con una fórmula genérica. Para el recurrente eso violaba el artículo 49.6 de la Constitución, que impide sancionar por infracciones no previstas en la ley.

La Sala responde ordenando el problema en tres escalones.

El principio de legalidad tiene dos sentidos. El sometimiento de los actos estatales a lo dispuesto por los cuerpos legislativos, y el sometimiento de los actos singulares a las normas generales previamente establecidas, sean o no de origen legislativo. Detrás late una tensión que la Sala reconoce abiertamente: proteger a los administrados contra los abusos de la Administración, y a la vez dotar a esta de un margen de acción para que pueda funcionar.

La regla general sigue siendo la reserva legal. Las sanciones deben encontrar apoyo en normas de rango legal que especifiquen claramente en qué consisten las conductas cuya realización acarrea el efecto perjudicial. La tipicidad, además, nace de la seguridad jurídica: la definición de los ilícitos administrativos exige precisión suficiente para que el administrado sepa a qué atenerse.

Pero la regla admite una colaboración del reglamento. La Sala parte de su sentencia N.º 1.947 del 11 de diciembre de 2003 (caso Seguros La Federación): las sanciones administrativas pueden establecerse tanto en una ley como en un reglamento, pero en este segundo caso es indispensable que la propia Ley establezca que por vía reglamentaria se determinarán. Resume el punto con una distinción que merece citarse por su claridad: la reserva legal prohíbe al reglamento entrar por iniciativa propia en ese ámbito, pero no prohíbe al legislador autorizar al Poder Ejecutivo para que lo haga. Y reproduce el precedente de la Corte en Pleno del 13 de febrero de 1997 (caso Venevisión), que, apoyándose en el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos —que prohíbe crear sanciones por acto administrativo salvo dentro de los límites determinados por la Ley—, concluyó que los actos sublegales pueden actuar como complemento o colaboración de la ley incluso en materia sancionatoria.

Con ese marco, el análisis del caso es breve. El artículo 24 de la Ley de 1940 establecía que las infracciones graves se castigaban con la suspensión temporal o definitiva de los permisos, y añadía que los reglamentos determinarían los casos en que debía aplicarse cada una de las penas. Esa fue, dice la Sala, una expresa habilitación: la propia ley trazó el ámbito dentro del cual la Administración podía ejercer su potestad sancionatoria e indicó el cuadro de sanciones. El artículo 139 del Reglamento, por tanto, no invadió la reserva legal ni violó el principio de legalidad de las penas. Los artículos 8 y 44 del mismo Reglamento —que prohíben celebrar acuerdos de operación con terceros y ceder la explotación sin autorización— desarrollaban además la intención evidente del legislador de sancionar los traspasos de concesiones sin aprobación previa.

Tercera denuncia: el falso supuesto

El recurrente sostuvo que la cesión nunca ocurrió, que fue fabricada para poder sancionarlo. La Sala aprovechó para fijar la distinción entre las dos modalidades del vicio: el falso supuesto de hecho, cuando la Administración se funda en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera distinta a como los apreció; y el falso supuesto de derecho, cuando se funda en una norma inaplicable al caso o le da un sentido que no tiene. Ambos afectan la causa del acto y acarrean su nulidad, por lo que corresponde examinar si el acto se adecuó a los hechos probados y si guarda congruencia con el supuesto de la norma.

Examinado el expediente, la cesión resultó acreditada por una convergencia de elementos documentales que vale la pena retener, porque es un modelo de prueba de una cesión encubierta:

• El objeto social. La sociedad se constituyó en 1994 con el propio concesionario como accionista, y su cláusula tercera fijaba como objeto la explotación de la frecuencia 98.5, reservada a nombre de él.
• La dilución accionaria. El concesionario partió con 25 acciones de 100; en 1995 vendió quince y quedó con diez, y en 1996 un aumento de capital a dieciocho millones de bolívares, suscrito íntegramente por una compañía administradora, dejó a esta con 1.780 de las 1.800 acciones y al concesionario con diez. La Sala subraya además que, conforme a los estatutos, la asamblea se constituía y decidía válidamente con el 51 % del capital: la accionista mayoritaria tenía, por tanto, plenos poderes de decisión y deliberación.
• La inspección de CONATEL del 23 de abril de 1999, en la que se dejó constancia de que quien tenía la operación de la emisora era el director de la sociedad, en representación de ella.
• Los recaudos de la explotación comercial: el recibo del impuesto especial del 1 % que la Ley y el Reglamento imponen, expedido a nombre de la sociedad, con sus declaraciones de 1995 a 1998; facturas de servicios publicitarios; y los inventarios de los equipos de estudio y de la planta transmisora.

De ese conjunto la Sala concluyó que el titular no explotaba directa y exclusivamente la concesión, pues el servicio se desarrollaba junto con personas ajenas al título y sin que constara autorización alguna del órgano competente, y que había cedido progresivamente sus acciones hasta perder el control de la sociedad explotadora. Resultaba así aplicable la sanción del artículo 139: no había falso supuesto.

La advertencia final a la Administración

Cierra la Sala con una observación infrecuente. La Administración no compareció durante la sustanciación para defender la legalidad de su propio acto. Aunque el recurso resultó sin lugar, la Sala ordenó remitir copia de la decisión al Director General de CONATEL para que determine la responsabilidad de los funcionarios a que haya lugar.

Utilidad práctica

Para quien impugne una sanción fundada en un reglamento, la decisión sirve de filtro previo: antes de invertir el esfuerzo en la reserva legal, hay que mirar si la ley contiene una habilitación expresa. Si la contiene, el ataque por reserva legal tiene pocas probabilidades; si no la contiene, o si el reglamento se extiende más allá de lo que la ley le encomendó, es el mejor argumento disponible. Y para el lado de la Administración, el mensaje es simétrico: la validez del reglamento sancionatorio depende de poder señalar con precisión la norma legal que lo habilita.

Conviene leerla junto a la SC 195/2000 (ordenanza de parquímetros de Mariño), que este repertorio recoge, y que ofrece el reverso exacto del mismo criterio: allí la Sala consideró que una ordenanza no podía delegar en el Alcalde la fijación de tarifas y sanciones ni tipificar delitos, porque el reglamento complementa la ley sin poder modificarla, ampliarla ni alterarla. Ambas fichas giran en torno a la misma pregunta —quién traza el marco de la sanción— y la responden con el mismo test: si el marco lo traza la ley, el reglamento puede completarlo; si no, se queda sin base. Y, sobre los principios generales de la potestad sancionatoria, conviene mirar también la SPA 00242/2002 (Fernández Maestre), que enumera los que deben verificarse al revisar una sanción disciplinaria.

Nota sobre la identificación del fallo: el encabezado del documento nombra como ponente al magistrado Hadel Mostafá Paolini, designado al efecto en marzo de 2001; la firma que cierra la decisión, en cambio, lo identifica como ponente al magistrado Emiro García Rosas, quien se incorporó a la Sala en enero de 2005. Se consigna este último por ser el que suscribe el fallo. El número 00091 y la fecha de registro (19 de enero de 2006) constan en la propia decisión y se verificaron contra la fuente oficial; la fecha de la sentencia, 18 de enero de 2006, es la de su firma.