Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia · Sentencia N.º 00220
El amparo cautelar tributario solo puede tener efectos restablecedores, nunca constitutivos: suspender los efectos de un acto administrativo que crea un nuevo estatus para el contribuyente excede la naturaleza del amparo constitucional
- Fecha
- 02 de mayo de 2024
- Expediente
- 2024-0046
- Ponente
- Juan Carlos Hidalgo Pandares
- Partes
- Fisco Municipal (Municipio Caroní del Estado Bolívar) vs. Toyo Gil Puerto Ordaz, C.A.
Criterio
La Superintendencia de Administración Tributaria del Municipio Caroní sancionó a Toyo Gil Puerto Ordaz, C.A. con cierre temporal del establecimiento y multa por falta de licencia y declaraciones pendientes del Impuesto sobre Actividades Económicas. El tribunal de instancia acordó el amparo cautelar solicitado junto con el recurso contencioso tributario, suspendiendo de inmediato los efectos de la resolución sancionatoria. La SPA revocó: reiteró que el fumus boni iuris del amparo exige alegatos que denuncien una violación directa y flagrante de un derecho constitucional —no defensas de mera legalidad del acto administrativo (incompetencia, inmotivación), que corresponden al fondo del recurso contencioso tributario y no pueden decidirse en sede cautelar de amparo—; y, sobre todo, fijó una doctrina de fondo: el amparo constitucional es siempre restablecedor, nunca constitutivo — solo puede devolver al quejoso a la situación anterior a la lesión, y suspender los efectos de un acto sancionatorio no restablece nada, sino que crea un nuevo estatus (uno de suspensión) que el contribuyente no tenía antes; eso es ajeno a la naturaleza del amparo. CON LUGAR la apelación del Fisco Municipal; IMPROCEDENTE el amparo cautelar; costas del 5% a la contribuyente.
Los hechos:
La Superintendencia de Administración Tributaria del Municipio Caroní del Estado Bolívar dictó la Resolución de Imposición de Sanción N.° 0477/2023 contra Toyo Gil Puerto Ordaz, C.A., por tener declaraciones pendientes del Impuesto sobre Actividades Económicas (diciembre 2022 a septiembre 2023), imponiéndole: (i) cierre temporal hasta renovar la licencia de actividades económicas; (ii) cierre temporal adicional de 50 días continuos; y (iii) multa de 450 veces el tipo de cambio oficial.
La contribuyente interpuso recurso contencioso tributario conjuntamente con amparo cautelar, alegando incompetencia del funcionario, falta de motivación, y violación del derecho de petición (por no recibírsele ciertas comunicaciones). El Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Guayana acordó el amparo cautelar, suspendiendo de inmediato los efectos de la Resolución. El Fisco Municipal apeló.
El razonamiento de la Sala:
1. Los vicios alegados son de legalidad, no de rango constitucional directo. La incompetencia del funcionario y la falta de motivación son defensas que exigen «el examen de actuaciones efectuadas en sede administrativa así como de las normas legales y reglamentarias» — es decir, pertenecen al fondo del recurso contencioso tributario, no a una medida cautelar de amparo, que exige la prueba de una violación directa y flagrante de un derecho constitucional, sin necesidad de que el juez entre a valorar exhaustivamente las pruebas (lo cual viciaría el amparo con un adelanto de opinión sobre el fondo).
2. El amparo es siempre restablecedor, nunca constitutivo. Esta es la doctrina central del fallo: «el efecto restablecedor significa poner una cosa en el estado original, por lo que solo puede pretender el quejoso que se le coloque en la situación que ostentaba antes de que se produjera la lesión denunciada». Suspender los efectos de una resolución sancionatoria no restablece una situación jurídica infringida — crea, por el contrario, una nueva situación (un contribuyente con sus sanciones suspendidas que antes no tenía ese estatus), lo cual es «ajeno y contrario a la naturaleza del amparo constitucional».
3. Consecuencia procesal: al no configurarse el fumus boni iuris, resulta «inoficioso» analizar el periculum in mora — este último es determinable solo a partir del primero. Sin fumus, no hay amparo cautelar posible, sin necesidad de examinar el peligro en la mora.
(La Sala aprovechó también para reiterar que las apelaciones contra decisiones de amparo —incluido el cautelar— no requieren fundamentación escrita: basta la manifestación de disconformidad, dada la naturaleza extraordinaria y urgente de la materia, artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo.)
DISPOSITIVA (00220, 02/05/2024):
- CON LUGAR la apelación del Fisco Municipal; se REVOCA la sentencia interlocutoria de instancia.
- IMPROCEDENTE la acción de amparo cautelar.
- SIN EFECTOS JURÍDICOS la suspensión cautelar acordada en instancia.
- Costas del 5% de la cuantía del recurso, a cargo de la contribuyente.
Relevancia práctica:
- No toda defensa de legalidad de un acto sancionatorio justifica un amparo cautelar — incompetencia, inmotivación y vicios de procedimiento se litigan como fondo del recurso contencioso tributario (o mediante la medida cautelar innominada/de suspensión de efectos ordinaria del artículo correspondiente del COT), no como amparo constitucional.
- El criterio “restablecedor vs. constitutivo” es la prueba de fuego para cualquier amparo cautelar tributario que pretenda suspender los efectos de un acto administrativo: si el efecto pretendido es crear una situación nueva (aunque sea favorable) en lugar de restaurar una preexistente, el amparo es la vía equivocada.
- Alternativa correcta para suspender los efectos de un acto sancionatorio municipal: la medida cautelar de suspensión de efectos prevista en el propio Código Orgánico Tributario (no el amparo), que sí está diseñada para ese fin y exige un estándar distinto (periculum in damni + fumus boni iuris ordinario, sin la exigencia de lesión constitucional directa).