El ius puniendi del Estado es único en su origen pero dual en su ejercicio, y el elemento diferenciador es el telos perseguido, no el órgano que sanciona; y una multa por incumplir un deber formal que puede llegar al 100 % de la patente causada —duplicando la contribución— presume, en sede cautelar, lesión al derecho de propiedad

Tres empresas industriales impugnaron por inconstitucionalidad varios artículos de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio San Joaquín del Estado Carabobo, acompañando la demanda de amparo constitucional y, subsidiariamente, de medida cautelar innominada. La Sala Constitucional admitió la acción y acordó parcialmente el amparo. La decisión interesa por dos desarrollos independientes que suelen citarse por separado.

La naturaleza de la potestad sancionadora

La Sala parte de una constatación y de una divergencia. Hay total consenso en cuanto al origen de la potestad sancionadora —el ius puniendi del Estado, sea penal o administrativa—, pero existe discusión sobre su ejercicio. Recorre las posiciones: la que unifica todo bajo el ius puniendi sin distinguir, la que atiende al órgano que lo ejecuta (judicial o administrativo), y la que finalmente acoge.

La jurisprudencia patria, concluye, asume la tesis de la dualidad del ejercicio del ius puniendi, y fija como elemento diferenciador el telos perseguido por una u otra manifestación de la potestad punitiva. La distinción no es, pues, meramente orgánica. El Derecho Penal se ocupa de las conductas antijurídicas que deben castigarse para mantener la paz social —de allí que su castigo típico sea la privación de libertad—, mientras que las sanciones administrativas castigan la violación o incumplimiento de reglas específicas referidas a garantizar el fin de utilidad general de la actividad administrativa.

De esa premisa se sigue la consecuencia práctica, que la Sala recoge citando a la doctrina nacional: el Derecho Sancionatorio es una rama del Derecho Administrativo, sometida a él tanto en su parte sustantiva como procedimental, y constituye una especialidad dentro del mismo. Es el fundamento del que arranca, en la práctica, la aplicación matizada de los principios penales —tipicidad, culpabilidad, non bis in idem, irretroactividad— al procedimiento administrativo sancionatorio.

La multa que puede duplicar el tributo

El segundo desarrollo se produce al examinar el fumus boni iuris de la cautelar, y ofrece un razonamiento útil para quien discuta la proporcionalidad de una sanción tributaria.

La Sala reconoce de entrada la dificultad del terreno: el efecto confiscatorio es quizás uno de los vicios de más difícil delimitación, entre otras razones porque un tributo aisladamente considerado puede no ser confiscatorio per se, mientras que la capacidad contributiva del contribuyente es una sola y puede verse afectada por la pluralidad de tributos de los distintos niveles del sistema federal. De ahí que, por regla general, comprobar la violación de la garantía de no confiscación exija una importante y necesaria actividad probatoria.

Pero el caso presentaba un rasgo que permitía apreciarlo en sede cautelar sin esa prueba. Se trataba de una infracción por omisión de un deber formal —no presentar la declaración de movimiento económico— sancionada con una multa que, a discreción de la administración municipal, podía variar entre el cincuenta y el cien por ciento de la patente causada, de modo que su aplicación máxima pudiera dar lugar a la duplicación del monto con el cual debe contribuir el particular a las cargas públicas del municipio. Y todo ello, además, sin perjuicio de que se efectúen los reparos correspondientes.

Como la ordenanza es un acto normativo general y abstracto que la administración debe ejecutar en virtud del principio de legalidad, la Sala apreció una amenaza cierta de que se dictaran multas contra las accionantes con base en esa norma, la cual —según puede presumirse en sede cautelar— resultaría conculcatoria del derecho de propiedad. Sobre el periculum, razonó que la aplicación efectiva podría mermar significativamente el patrimonio y afectar el normal desarrollo de la actividad lucrativa, con la dificultad añadida de obtener el reintegro de lo pagado indebidamente.

En consecuencia ordenó a la administración tributaria municipal abstenerse de aplicar sanción alguna con fundamento en esa norma respecto de las accionantes, hasta que se dicte sentencia definitiva en el juicio de nulidad, advirtiendo que el mandamiento debía acatarse inmediatamente so pena de incurrir en desobediencia a la autoridad, y dejando abierta la oposición del Alcalde dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes.

Utilidad práctica

La ficha se aprovecha en dos direcciones. Para el litigio sancionatorio, la tesis de la dualidad con el telos como criterio diferenciador es la puerta de entrada argumental para trasladar garantías penales al procedimiento administrativo. Para el litigio cautelar tributario, ofrece algo más concreto: cuando la desproporción resulta de la propia norma —un porcentaje que puede duplicar el tributo por un incumplimiento meramente formal— no hace falta la costosa actividad probatoria que la confiscatoriedad suele exigir; la lesión puede presumirse del texto mismo.

Conviene leerla junto a las fichas de este repertorio sobre suspensión de efectos y amparo cautelar en materia tributaria —en particular la SPA 00233/2023 sobre el carácter concurrente de los requisitos del artículo 290 del COT y la SC 0255/2019 sobre la suspensión de una ordenanza municipal completa—, con las que comparte el problema de fondo: hasta dónde puede el juez detener la aplicación de una norma tributaria antes de resolver sobre su validez.

Nota sobre la identificación del fallo: el documento fuente no contiene el número con que fue publicada la decisión, por lo que se identifica por expediente y fecha, ambos verificados en el texto. El archivo de origen se denomina “S307”, lo que sugiere que corresponde a la sentencia N.º 307; no ha sido posible confirmarlo contra la fuente oficial y por ello el dato se omite.