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MAGISTRADO PONENTE HADEL MOSTAF� PAOLINI
EXP. N� 2006-0694
Mediante escrito de promoci�n de pruebas consignado el 7 de febrero de 2007 y diligencia presentada el 15 del mismo mes y a�o, el abogado Jos� Gaspar Cottoni, inscrito en el INPREABOGADO bajo el No. 22.941, procediendo con el car�cter de apoderado judicial de la sociedad mercantil ECHO CHEMICAL 2000 C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripci�n Judicial del Estado Aragua, en fecha 9 de enero de 2002, bajo el N� 21, Tomo 10, impugn� las documentales contenidas en el expediente administrativo e indicadas en el Cap�tulo I, apartes �SEGUNDO� y �QUINTO�, y desde el �S�PTIMO� al VIG�SIMO� del escrito de promoci�n de pruebas consignado por la Procuradur�a General de la Rep�blica.
Por auto del 27 de febrero de 2007, el Juzgado de Sustanciaci�n declar� extempor�nea la impugnaci�n de los referidos documentos.
El 28 de febrero de 2007, el apoderado actor apel� de la anterior decisi�n.
El Juzgado de Sustanciaci�n por auto de fecha 13 de marzo de 2007, oy� en un solo efecto la apelaci�n ejercida contra �la decisi�n dictada por este Juzgado en fecha 27 de febrero de 2007�.
Mediante oficio N� 0532 del 18 de abril de 2007, el prenombrado Juzgado remiti� a esta Sala las copias certificadas de las actas conducentes se�aladas por las partes y por ese Juzgado, correspondientes a la apelaci�n interpuesta por el apoderado de la parte recurrente.
El 2 de mayo de 2007, se dio cuenta en Sala y se design� ponente al Magistrado Hadel Mostaf� Paolini a objeto de decidir la apelaci�n �del auto dictado por el Juzgado de Sustanciaci�n de fecha 27.02.07.�
En fecha 17 de mayo de 2007, el apoderado actor present� escrito de alegatos con relaci�n a la apelaci�n interpuesta.
Revisadas las actuaciones que integran el expediente, pasa la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones:
����������� En el auto de fecha 27 de febrero de 2007, el Juzgado de Sustanciaci�n de esta Sala expuso:
�De lo antes expuesto, constata este Juzgado que la oportunidad procesal que se tiene para impugnar los documentos en autos por el adversario, es -conforme a la sentencia parcialmente transcrita y como as� tambi�n se evidencia del citado art�culo 429- dentro de los cinco d�as siguientes a cada una de las �ltimas actuaciones se�aladas en dicho art�culo.
Ahora bien, en el presente asunto, observa este Juzgado que los cinco d�as siguientes a los cuales alude la disposici�n invocada, deben computarse a partir de la fecha en la cual const� en autos el expediente administrativo contentivo de los documentos impugnados, esto es, el d�a 9 de agosto de 2006; en tal virtud, visto que el abogado Jos� Gaspar Cottoni, en fecha 7 de febrero de 2007, impugn� los referidos instrumentos, es decir, -de acuerdo al c�mputo practicado- vencido como se encontraba el aludido lapso establecido en el art�culo 429 del C�digo de Procedimiento Civil, resulta forzoso declarar intempestiva la impugnaci�n propuesta, y as� se decide.�
II
FUNDAMENTOS DE LA APELACI�N
����������� Como fundamento de su apelaci�n contra el auto del 27 de febrero de 2007, el abogado Jos� Gaspar Cottoni expuso:
�Como bien puede apreciarse, las copias o reproducciones de los instrumentos en el art�culo se�alado se pueden producir en juicio en tres oportunidades: A) Con el libelo de la demanda, caso en el cual la impugnaci�n procede en el momento de la contestaci�n de la demanda; En nuestro caso por ser parte actora no es por parte nuestra la contestaci�n de la demanda. B) Con la contestaci�n de la demanda, es decir, la impugnaci�n debe realizarse conjuntamente, en nuestro caso reitero no somos los que deben contestar la demanda, y C) En lapso de promoci�n de puabas, caso que consideramos que es el que debe aplic�rsenos. (sic)
Ahora bien, el Juzgado de Sustanciaci�n se�ala y reconoce, fundamentado en la sentencia de esta Sala Pol�tico-Administrativa del 9 de julio de 2003, decisi�n 01045, la interpretaci�n de dicho art�culo tal y como la he resumido; pero procede a te�ir su sentencia con el vicio de la falsa aplicaci�n, cuando procede a la aplicaci�n de un supuesto inexistente en el mismo art�culo, como es el hecho que nuestra impugnaci�n es extempor�nea en virtud que el expediente administrativo consta en autos desde el 9 de agosto de 2006 y la impugnaci�n fue realizada el 7 de febrero de 2007, significa esto que para efectos del Juzgado de Sustanciaci�n deb�amos realizar la impugnaci�n una vez que se abri� el cuaderno correspondiente al expediente administrativo.
Como puede observarse este cuarto supuesto no est� considerado como una de las causales alternativas del art�culo 429 del C�digo de Procedimiento Civil, y no puede estar, porque de existir tal hip�tesis la misma tendr�a un car�cter inconstitucional, debido a que los administrados nos encontrar�amos en un estado de indefensi�n permanente, fuera de la protecci�n de la tutela jur�dica, en virtud que los organismos del estado no cumplen con las exigencias de la Sala para que env�en los expedientes administrativos y conllevar�a por lo tanto a que los abogados en el ejercicio estuvi�ramos permanentemente asistiendo a la Sala para informarnos cuando se inicia el lapso de impugnaci�n�
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Ciudadanos Magistrado, por las razones de hecho y de derecho expuestas resumidamente solicito que se declare con lugar la impugnaci�n de las pruebas promovidas por la sustituta del ciudadano Procurador General de la Rep�blica�(sic) (Resaltado del original)
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III
OBITER DICTUM
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Como punto previo, dada la importancia que reviste la remisi�n del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulaci�n, considera prudente esta Sala realizar ciertas precisiones sobre el valor probatorio del expediente administrativo consignado por la Administraci�n en juicio, la forma legal de impugnaci�n de �ste y las oportunidades procesales id�neas para su impugnaci�n.
a) Del expediente administrativo� en general.
En este sentido, aprecia la Sala que de conformidad con la acepci�n com�n contenida en el Diccionario de la Real Academia Espa�ola de la Lengua, por �expediente� debe entenderse el �Conjunto de todos los papeles correspondientes a un asunto o negocio. Se usa se�aladamente hablando de la serie ordenada de actuaciones administrativas, y tambi�n de las judiciales��. De igual forma, en la s�ptima acepci�n permitida por dicha Academia, �expediente� es un �Procedimiento administrativo en que se enjuicia la actuaci�n de alguien�.
En Espa�a, seg�n el Reglamento de Organizaci�n, Funcionamiento y R�gimen Jur�dico de las Entidades Locales, aprobado por �el Real Decreto 2568/1986 del 28 de noviembre de 1986, se define al expediente administrativo como �el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y fundamento a la resoluci�n administrativa, as� como las diligencias encaminadas a ejecutarla�, disponiendo tambi�n que �los expedientes se formar�n mediante la agregaci�n sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dict�menes, decretos, acuerdos, notificaciones y dem�s diligencias deban integrarlos, y sus hojas �tiles ser�n rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitaci�n.�
En nuestro pa�s, si bien la Ley Org�nica de Procedimientos Administrativos no establece definici�n alguna de �expediente administrativo�, si regula esta figura, pudiendo resaltarse entre esa regulaci�n, las disposiciones siguientes:
�Art�culo 31: De cada asunto se formar� expediente y se mantendr� la unidad de �ste y de la decisi�n respectiva, aunque deban intervenir en el procedimiento oficinas de distintos ministerios o institutos aut�nomos.
Art�culo 32: Los documentos y expedientes administrativos deber�n ser uniformes de modo que cada serie o tipo de ellos obedezca a iguales caracter�sticas. El administrado podr� adjuntar, en todo caso, al expediente, los escritos que estime necesarios para la aclaraci�n del asunto.
Art�culo 34: En el despacho de todos los asuntos se respetar� rigurosamente el orden en que estos fueron presentados. S�lo por razones de inter�s p�blico y mediante providencia motivada, el jefe de la oficina podr� modificar dicho orden, dejando constancia en el expediente.
La administraci�n racionalizara sus sistemas y m�todos de trabajo y vigilara su cumplimiento. A tales fines, adoptar� las medidas y procedimientos m�s id�neos.
Art�culo 51: Iniciado el procedimiento se proceder� a abrir expediente en el cual se recoger� toda la tramitaci�n a que de lugar el asunto.
De las comunicaciones entre las distintas autoridades, as� como de las publicaciones y notificaciones que se realicen, se anexara copia al expediente�. (Negrillas de la Sala)
De conformidad con las normas anteriormente transcritas, observa la Sala que el expediente administrativo puede definirse como el conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el decurso del procedimiento administrativo que le sirven de sustento a �ste; es decir, el expediente es la materializaci�n formal del procedimiento.
En atenci�n a que el expediente conforma la materializaci�n del procedimiento administrativo, es preciso que a fin de garantizar el derecho al debido proceso en sede administrativa, como lo precept�a el art�culo 49 de la Constituci�n de la Rep�blica Bolivariana de Venezuela y de conformidad con lo dispuesto en el art�culo 141 eiusdem, el cual establece que �La Administraci�n P�blica est� al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participaci�n, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendici�n de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funci�n p�blica, con sometimiento pleno a la ley y al derecho� (subrayado de la Sala), los �rganos administrativos al sustanciar los expedientes deben observar las normas previstas en la Ley Org�nica de Procedimientos Administrativos, que disponen la unidad, orden y secuencia en la cual se deben llevar dichos expedientes.
Sin embargo, a su vista se constata que el precitado instrumento normativo no indica la manera pormenorizada en la cual deben llevarse los expedientes en sede administrativa, por lo que a fin de adminicular los derechos de los particulares con las obligaciones de la Administraci�n dentro del procedimiento administrativo, asegurando la integridad y unidad del expediente, y en atenci�n a lo dispuesto en el �nico aparte del art�culo 32 de la Ley Org�nica de Procedimientos Administrativos que establece que �La administraci�n racionalizara sus sistemas y m�todos de trabajo y vigilara su cumplimiento. A tales fines, adoptar� las medidas y procedimientos m�s id�neos�, considera esta Sala como procedimiento id�neo aplicable para asegurar la regularidad y coherencia de los expedientes administrativos, lo dispuesto en el art�culo 25 del C�digo de Procedimiento Civil, el cual es del tenor siguiente:
�Art�culo 25: De todo asunto se formar� expediente separado con un n�mero de orden, la fecha de su iniciaci�n, el nombre de las partes y su objeto. Las actuaciones deben observar el orden cronol�gico, seg�n la fecha de su realizaci�n y la foliatura del expediente se llevar� al d�a y con letras, pudi�ndose formar piezas distintas para el m�s f�cil manejo, cuando sea necesario�.
Lo anterior es particularmente relevante, puesto que del orden, exactitud, coherencia y secuencia de los expedientes, depender� la fuerza probatoria que se desprende del conjunto de actas que integran el mismo.
b) Del valor probatorio del expediente administrativo.
Respecto al valor probatorio del expediente administrativo, esta Sala ha establecido que:
�Asimismo, pudo apreciarse que el Ministerio de Infraestructura no remiti� el expediente administrativo que le fuera solicitado por este Tribunal mediante oficios n�meros 2.329 y 1.780 de fechas 21 de septiembre y 24 de octubre de 2000, respectivamente.
����� El expediente administrativo est� constituido por el conjunto de actuaciones previas que est�n dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisi�n de la Administraci�n. Por tanto, s�lo a �sta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisi�n constituye una grave omisi�n que pudiera obrar en contra de la Administraci�n y crear una presunci�n favorable a la pretensi�n de la parte accionante.
(�)
En este orden de ideas, ya la Sala ha establecido en anteriores fallos (sentencia No. 300 del 28 de mayo de 1998) que la especialidad del documento administrativo lo configura como una tercera categor�a de prueba instrumental. En efecto, esta especial clase de documento escrito no puede asimilarse al documento p�blico definido en el art�culo 1.357 del C�digo Civil, pues no participa del car�cter negocial que caracteriza a este �ltimo. Sin embargo, su car�cter aut�ntico deviene del hecho de ser una declaraci�n emanada de un funcionario p�blico, con las formalidades exigidas en el art�culo 18 de la Ley Org�nica de Procedimientos Administrativos.
As�, conforme al criterio sostenido por la doctrina nacional mayoritaria, con el cual coincide esta Sala, el expediente administrativo (rectius: documento administrativo) se asemeja a los documentos privados reconocidos o tenidos por reconocidos (art�culo 1.363 eiusdem), pero s�lo en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos, se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos instrumentos no sean objeto de impugnaci�n a trav�s de cualquier g�nero de prueba capaz de desvirtuar su veracidad. (Sentencia de esta Sala No. 00692 de fecha 21 de mayo de 2002) (Negrillas de la decisi�n)
Del fallo parcialmente transcrito, se desprende con meridiana claridad que las copias certificadas del expediente administrativo remitidas por el ente p�blico que corresponda, constituyen una tercera categor�a de prueba documental, asimil�ndose en lo que ata�e a su valor probatorio a los instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, en los t�rminos consagrados en el art�culo 1.363 del C�digo Civil, toda vez que hacen fe del hecho material de las declaraciones en ellos contenidas, hasta prueba en contrario.
Sin perjuicio de lo expuesto, no debe confundirse el valor probatorio de las copias certificadas del expediente administrativo como una unidad �ntegra, es decir, como un conjunto de actuaciones administrativas debidamente documentadas, con las actas que lo conforman individualmente consideradas, puesto que dichas actas poseen su valor probatorio propio seg�n el tipo de documento que se trate.
Dentro de este contexto, por ejemplo, un instrumento p�blico que haya sido agregado en copia certificada a un expediente administrativo no pierde su car�cter de p�blico y su fuerza probatoria por estar inserto dentro del expediente, ya que deber� ser valorado conforme lo disponen los art�culos 1.359 y 1.360 del C�digo Civil. Tambi�n pueden encontrarse dentro de un expediente administrativo elementos que no comportan el car�cter de prueba instrumental.
Por lo tanto, esta Sala considera prudente precisar que el valor probatorio de las copias certificadas del expediente administrativo como instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, se refiere a la autenticidad que emana de la certificaci�n efectuada por el funcionario p�blico, de que los antecedentes administrativos remitidos al Tribunal son una copia fiel y exacta de su original, es decir, que ese conjunto ordenado de actas son el c�mulo de actuaciones previas dirigidas a formar la voluntad de la Administraci�n, que el particular recurrente pretende que sea revisada en la jurisdicci�n contencioso -administrativa.
Las afirmaciones expuestas traen como consecuencia que la impugnaci�n del expediente administrativo como un todo o alguna de las actas que lo conforman, debe referirse a la falta de adecuaci�n entre las copias certificadas del expediente administrativo que constan en autos y las actuaciones que conformaron ese expediente administrativo, bien porque alg�n acta haya sido mutilada, sustra�da, no conste en el expediente remitido o por cualquier otro motivo, para lo cual la parte impugnante deber� producir la prueba en contrario que demuestre la veracidad de sus alegaciones, todo de conformidad con lo dispuesto en el art�culo 1.363 del C�digo Civil, en concordancia con el art�culo 506 del C�digo de Procedimiento Civil.
Cuando esta Sala se refiere a la posibilidad de impugnaci�n de todo el conjunto de copias certificadas del expediente administrativo, quiere destacar que la forma de ataque contra el medio probatorio �copias certificadas del expediente administrativo original que reposa en los archivos de la Administraci�n- va destinada a indicar que no se encuentran incorporadas en dicho instrumento probatorio una o varias actas que originalmente lo compon�an, o que las copias certificadas del expediente administrativo no son fidedignas, es decir, no se compadecen con el original que se encuentra en poder de la Administraci�n, lo que implica una impugnaci�n del elemento �continente� �expediente- y no de alg�n acta espec�fica de su �contenido�. Por el contrario, cuando se establece la posibilidad de impugnaci�n de parte del expediente administrativo, la objeci�n debe referirse a la falta de adecuaci�n entre el expediente remitido que consta en autos y las actuaciones que conformaron ese expediente administrativo, bien porque alg�n acta determinada haya sido mutilada, falseada, cambiada en su contenido, o por cualquier otro motivo, lo cual tiene como finalidad enervar el valor probatorio que emana de la certificaci�n del funcionario p�blico, lo que trae como consecuencia, se reitera, en que el impugnante deber� se�alar el acta o conjunto de actas espec�ficas que desea atacar.
En cualquiera de los supuestos anteriores, el impugnante tendr� libertad probatoria para producir la contraprueba necesaria tendente a destruir el valor probatorio que emana del expediente administrativo.
Delimitado lo anterior, no puede esta Sala pasar por alto que de acuerdo con la persona que incorpore alg�n acta al expediente administrativo, se pueden dar tres supuestos, a saber: i) Los documentos emanados de los funcionarios p�blicos sustanciadores del procedimiento administrativo, en ejercicio de sus atribuciones legales, los cuales constituir�n documentos administrativos; ii) Los documentos emanados de los particulares interesados en el procedimiento y; iii) Los documentos emanados de terceros, distintos a las partes involucradas, entendiendo como partes a la autoridad administrativa sustanciadora del expediente y a los leg�timos interesados en el procedimiento; tales como informes emanados de organismos p�blicos o privados necesarios para la resoluci�n de la controversia, en los t�rminos consagrados en el art�culo 54 de la Ley Org�nica de Procedimientos Administrativos.
Ahora bien, tal y como se advirtiera, cada instrumental incorporada al expediente administrativo tendr� el valor probatorio conforme a la naturaleza del documento que se trate, pero tal y como lo ha establecido esta Sala, los documentos administrativos se valorar�n igualmente como un instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, a tenor de lo dispuesto en el art�culo 1.363 del C�digo Civil.
En atenci�n a lo expuesto, cuando el impugnante proceda a objetar determinada acta del expediente �no el expediente- el medio de impugnaci�n depender� de la naturaleza de la prueba instrumental que se pretenda desconocer, toda vez que el medio de ataque deber� ser, seg�n el caso, el propicio para enervar el valor probatorio del instrumento que se discute. Dentro de este contexto, por ejemplo, si se pretende impugnar un documento p�blico inserto en el expediente administrativo, la v�a de impugnaci�n ser�, l�gicamente, la tacha de ese instrumento.
C) De la importancia del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulaci�n.
El art�culo 21.11 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal, establece que:
�El Tribunal Supremo de Justicia, en las causas de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, podr� solicitar los antecedentes administrativos del caso, fijando un plazo prudencial a la autoridad administrativa correspondiente para la remisi�n de los mismos. Recibidos �stos, pasar�n los autos al Juzgado de Sustanciaci�n, a fin de que revise todas las actuaciones y se pronuncie sobre la procedencia del recurso, conforme al procedimiento previsto en el art�culo 19 de la presente Ley.� (Negrillas y resaltado de la Sala)
Si bien la disposici�n anteriormente transcrita establece que este Tribunal podr� solicitar los antecedentes administrativos del caso, por lo que a tenor de la norma contenida en el art�culo 23 del C�digo de Procedimiento Civil debe entenderse que �sta faculta a la Sala a obrar seg�n su prudente arbitrio, lo cierto es que en la pr�ctica judicial todo tribunal contencioso administrativo, particularmente cuando se est� en presencia de un recurso de nulidad ejercido contra un acto de efectos particulares, solicita los antecedentes administrativos del caso, conformados por el expediente administrativo que se form� a tal efecto, ya que �ste constituye un elemento de importancia cardinal para la resoluci�n de la controversia y una carga procesal para la Administraci�n acreditarlo en juicio, como ya lo ha dispuesto esta Sala con anterioridad, cuando estableci� que:
�� s�lo a �sta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisi�n constituye una grave omisi�n que pudiera obrar en contra de la Administraci�n y crear una presunci�n favorable a la pretensi�n de la parte accionante.� (Sentencia de esta Sala No. 00692 de fecha 21 de mayo de 2002)
Lo transcrito es as�, porque el proceso seguido ante la jurisdicci�n contencioso-administrativa integra en su desarrollo, como t�tulo fundamental, la remisi�n del expediente administrativo, lo cual implica una incorporaci�n en bloque al proceso de todos los elementos vertidos a lo largo del procedimiento administrativo, de suerte que el �rgano jurisdiccional ha de tomar en consideraci�n todos los datos que figuren en el expediente, aunque no aparezcan en las alegaciones procesales de las partes.
El criterio apuntado se compadece perfectamente con el principio procesal de �facilidad de la prueba�, que implica que en determinados casos le corresponder� aportar una prueba a la parte a la cual se le hace m�s f�cil incorporarla al proceso.
No est� de m�s apuntar, que la obligaci�n de remisi�n del expediente administrativo por parte de la Administraci�n, se refiere al deber de enviar una copia certificada de todo el expediente administrativo, puesto que el original siempre deber� quedar en poder del �rgano remitente.
Ahora bien, considera esta Sala que dentro del proceso contencioso administrativo de anulaci�n el expediente administrativo, como prueba judicial, no puede verse desde la ya superada �ptica del principio dispositivo puro, que propugnaba que el juez deb�a permanecer inactivo y limitarse a juzgar con las pruebas que las partes aportasen, por lo que resultar�a indiferente si el mismo es acreditado o no a los autos; muy por el contrario, el expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulaci�n se erige como requisito fundamental para la b�squeda de la verdad material, por lo que constituye una prueba de importancia medular para que el juez contencioso administrativo pueda formarse una acertada convicci�n sobre los hechos y garantice que el proceso sirva como un instrumento para la realizaci�n de la justicia, como lo dispone el art�culo 257 del Texto Fundamental.
Es en raz�n de lo anterior, as� como en cumplimiento de sus deberes como rector del proceso y en acatamiento del principio de inmediaci�n para la mejor b�squeda de la justicia, que esta Sala tiene como pr�ctica judicial dictar autos para mejor proveer, a tenor de lo dispuesto en el aparte 13 del art�culo 21 de la Ley Org�nica del Tribunal Supremo de Justicia de la Rep�blica Bolivariana de Venezuela, a fin de que el expediente administrativo sea debidamente incorporado a los autos, para una mejor resoluci�n de la controversia.
En esta l�nea de pensamiento, el aparte 2 del art�culo 23 de la Ley Org�nica del Tribunal Supremo de Justicia de la Rep�blica Bolivariana de Venezuela, incorpor� espec�ficamente una sanci�n para el desacato por el no cumplimiento de una orden emanada de este Alto Tribunal cuando solicita informaci�n -como la remisi�n del expediente administrativo-, en los t�rminos siguientes:
�El Tribunal Supremo de Justicia sancionar� con multa que oscilar� entre el equivalente de mil unidades tributarias (1.000 U.T.) a tres mil unidades tributarias (3.000 U.T.), a los funcionarios de los �rganos del Poder P�blico que, estando obligados a hacerlo, no acataren sus �rdenes ni le suministraren oportunamente las informaciones, datos o expedientes que solicitare de ellos, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar��. (Negrillas de la Sala)
Esta norma que se inserta dentro del marco de la autoridad judicial que posee todo �rgano jurisdiccional, refuerza la potestad gen�rica contenida en el art�culo 21 del C�digo de Procedimiento Civil sobre la coercibilidad de las actuaciones judiciales para el logro de sus efectos vinculantes, al consagrar una sanci�n espec�fica cuando los �rganos del Poder P�blico no cumplan con su deber de remitir los expedientes que se le solicitaren para la resoluci�n de una controversia.
Lo expuesto no obsta para que esta Sala, como lo ha reiterado en anteriores oportunidades, no pueda decidir si no consta en autos el expediente administrativo, puesto que �ste constituye la prueba natural �mas no la �nica- dentro del proceso contencioso administrativo de anulaci�n, por lo que la no remisi�n del expediente administrativo acarrea una presunci�n favorable sobre la procedencia de la pretensi�n de la parte accionante.
Puntualizado lo anterior, considera necesario la Sala establecer la manera y la oportunidad �dependiendo de la fase procesal en la cual la Administraci�n consigne el expediente administrativo en autos- de impugnar el expediente administrativo.
d) De la impugnaci�n del expediente administrativo y de las oportunidades procesales para su impugnaci�n.
Establecido como ha sido que el expediente administrativo constituye una tercera categor�a de prueba instrumental, que se asimila en cuanto a su valor probatorio a los instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, debe esta Sala determinar la forma c�mo debe impugnarse dicho expediente.
En este sentido, aprecia la Sala que la oposici�n y la impugnaci�n de las pruebas son manifestaciones del derecho a la defensa. Mientras la primera constituye una figura preventiva destinada a impedir la entrada del medio de prueba al proceso, la segunda est� destinada a enervar la eficacia probatoria de determinado medio de prueba. La impugnaci�n entonces se dirige a demostrar la falsedad, inexactitud o ilegalidad de una prueba. Dentro de los medios de impugnaci�n pueden destacarse la tacha de los instrumentos p�blicos, la tacha de testigos, el desconocimiento y la tacha de instrumentos privados, entre otros.
De esta manera, �cu�l es el r�gimen aplicable para enervar el valor probatorio de un instrumento privado reconocido o tenido legalmente reconocido que emana de las copias certificadas de un expediente administrativo?
Si el expediente administrativo se asemeja en su valor probatorio al instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, su impugnaci�n no puede hacerse por la v�a de tacha de falsedad, por prohibici�n expresa del �ltimo aparte del art�culo 1.381 del C�digo Civil.
Al no ser dicho expediente un documento p�blico o aut�ntico, tampoco puede aplicarse la tacha de falsedad prevista para este tipo de instrumentos.
Como puede observarse, la ley no prev� un procedimiento espec�fico para la impugnaci�n de las copias certificadas de este tipo de instrumento, concretamente, del expediente administrativo, toda vez que la impugnaci�n se dirige a la verificaci�n de la falta de adecuaci�n entre el expediente administrativo que consta en autos y las actuaciones que conformaron ese expediente administrativo, por inexactitud, error o adulteraci�n de la verdad.
En estos casos, siendo como es que esa impugnaci�n debe estar dirigida a discutir la exactitud o veracidad de las actas que fueron remitidas por la Administraci�n al Tribunal, bien porque alg�n acta haya sido mutilada, falseada, cambiada en su contenido, no conste en el expediente remitido o por cualquier otro motivo, considera esta Sala aplicable anal�gicamente a este tipo de instrumento, el r�gimen previsto en el art�culo 429 del C�digo de Procedimiento Civil para las copias simples, el cual es del tenor siguiente:
�Art�culo 429.
Los instrumentos p�blicos y los privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, podr�n producirse en juicio en� originales o en copia certificada expedida por funcionarios competentes con arreglo a las leyes.
Las copias o reproducciones fotogr�ficas, fotost�ticas o por cualquier otro medio mec�nico claramente inteligible, de estos instrumentos, se tendr�n como fidedignas si no fueren impugnadas por el adversario, ya en la contestaci�n de la demanda, si han sido producidas con el libelo, ya dentro de los cinco d�as siguientes, si han sido producidas con la contestaci�n o en el lapso de promoci�n de pruebas. Las copias de esta especie producidas en cualquier otra oportunidad, no tendr�n ning�n valor probatorio si no son aceptadas expresamente por la otra parte.
La parte que quiera servirse de la copia impugnada, podr� solicitar su cotejo con el original, o a falta de �ste con una copia certificada expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuar� mediante inspecci�n ocular o mediante uno o m�s peritos que designe el Juez, a costa de la parte solicitante. Nada de esto obstar� para que la parte produzca y haga valer el original del instrumento o copia certificada del mismo si lo prefiere.� (Negrillas de la Sala)
Como se advirtiera, la impugnaci�n de todo o parte del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulaci�n, busca contradecir que el expediente consignado en autos es el mismo al cual tuvo acceso el particular interesado, y que todos los antecedentes para la formaci�n de la voluntad de la Administraci�n se encuentran agregados al expediente respectivo. Por ello, en estos casos, resulta aplicable lo dispuesto en el art�culo anteriormente transcrito en lo referente a las copias simples, puesto que, en principio, el cotejo con el expediente original bastar� para demostrar la exactitud de las copias consignadas en autos.
Lo anterior es diferente a la mal denominada impugnaci�n de los documentos administrativos, ya que en estos casos no existe un procedimiento especial, sino que el recurrente simplemente tendr� que aportar la contraprueba necesaria para enervar la eficacia probatoria de �stos en el lapso de promoci�n y evacuaci�n de pruebas correspondiente.
Volviendo sobre lo expuesto, las oportunidades procesales para la impugnaci�n del expediente administrativo ser�n las previstas en el art�culo 429 del C�digo de Procedimiento Civil, con las particularidades expuestas en este fallo, por cuanto en contraposici�n con el proceso civil, en el proceso contencioso administrativo de anulaci�n no existe oportunidad procesal para la contestaci�n de la demanda, por lo que si el expediente administrativo es consignado en autos antes del inicio del lapso de promoci�n de pruebas o durante dicho lapso, la oportunidad para impugnar ser� dentro de los cinco (5) d�as siguientes al vencimiento del lapso de promoci�n de pruebas, sin menoscabo de que en un ejercicio diligente del derecho a la defensa el recurrente realice la impugnaci�n en el propio escrito de promoci�n.
Ahora bien, �si el expediente administrativo es producido despu�s del lapso de promoci�n de pruebas, debe esta Sala valorarlo y puede la parte recurrente impugnarlo?
Considera la Sala que la respuesta a ambas interrogantes es afirmativa, puesto que no comparte el criterio asumido por la Sala Pol�tico- Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia en la sentencia No. 300 de fecha 28 de mayo de 1998, en donde se estableci� lo siguiente:
�Comparte esta Sala el criterio de la recurrida, en el sentido de que los documentos administrativos (rectius: expediente administrativo) promovidos por el apelante no tienen el car�cter de instrumentos p�blicos conforme lo establecido en el art�culo 1.357 del C�digo Civil y, por ende, no pueden producirse �en todo tiempo, hasta los �ltimos informes�. En efecto, como se explic� con anterioridad, la posibilidad consagrada en el art�culo 435 del C�digo de Procedimiento Civil, de llevar pruebas al expediente (instrumentos p�blicos en este caso) luego de fenecida la etapa de evacuaci�n, constituye una excepci�n al principio general de que las pruebas deben anunciarse en la etapa de promoci�n y producirse en la etapa de evacuaci�n, y como toda excepci�n, debe ser interpretada de manera restringida, sin que tengan cabida interpretaciones o aplicaciones extensivas o anal�gicas de dicho precepto.
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Observa la Sala finalmente, que no existiendo una disposici�n procesal especial que regule la oportunidad en que deben producirse en juicio los documentos administrativos, (rectius: expediente administrativo) raz�n por la cual resulta plenamente aplicable, en esta materia, el principio general consagrado en los art�culos 396 y 400 del C�digo de Procedimiento Civil. En tal virtud, las partes que quieran servirse de esta especie de documento pueden anunciarlo o promoverlo en el lapso de promoci�n y producirlos o evacuarlos en la etapa de evacuaci�n de pruebas.� (Negrillas del original)
El criterio contenido en el fallo parcialmente transcrito, implica que el expediente administrativo s�lo puede ser producido por la Administraci�n hasta el lapso de evacuaci�n de pruebas, siempre y cuando lo haya anunciado en el lapso de promoci�n, ya que despu�s de esa oportunidad no tendr�a que ser valorado por el juez contencioso administrativo.
No puede compartir esta Sala tal interpretaci�n, puesto que tal y como se advirtiera, el expediente administrativo por el car�cter central y fundamental que tiene dentro del proceso para el juez en la b�squeda de la verdad material, no puede concebirse dentro del binomio cl�sico del proceso civil como una prueba que sustenta el ataque o defensa de las partes en conflicto, ya que, precisamente, al tratarse la labor del juez contencioso administrativo de la determinaci�n de la conformidad a derecho o no del acto administrativo que se pretende anular, dicho expediente puede consignarse en cualquier tiempo -antes de la sentencia claro est�-,� no aplic�ndosele las restricciones para su producci�n en juicio relativas a los instrumentos p�blicos y privados, previstas en el C�digo de Procedimiento Civil para este tipo de instrumentos. As� se declara.�
No obstante lo expuesto, observa esta Sala que el hecho de que el expediente administrativo pueda ser consignado en cualquier tiempo, no implica una autorizaci�n para que la Administraci�n pueda retardar el cumplimiento de su obligaci�n de consignar el referido expediente en autos, en la primera oportunidad en la que se le solicita, esto es, antes de la admisi�n del recurso contencioso administrativo y dentro del plazo previsto para ello.
En atenci�n a que el expediente administrativo puede ser consignado en cualquier tiempo, lo que implica una matizaci�n del principio de concentraci�n procesal, esta Sala a los fines de resguardar el derecho a la defensa y al debido proceso de los particulares interesados, considera necesario crear una oportunidad mediante la cual el recurrente pueda ejercer su derecho al control y contradicci�n de la prueba.
En este sentido, siempre y cuando el expediente llegue en una etapa posterior a la promoci�n de pruebas y hasta el acto de informes, por encontrarse las partes a derecho, quien desee impugnar el expediente administrativo lo deber� realizar dentro de los cinco (5) d�as siguientes a que conste en autos la remisi�n del expediente administrativo, para lo cual podr� abrirse, si a juicio de la Sala la situaci�n as� lo amerita, una articulaci�n probatoria de la prevista en el art�culo 607 del C�digo de Procedimiento Civil.�
En caso que el expediente administrativo fuese remitido despu�s del acto de informes, el cual constituye el �ltimo acto procesal de las partes, como no puede ponerse en cabeza del particular la carga de revisar el expediente todos los d�as por una falta imputable al �rgano administrativo, cuando la ley no dispone ninguna otra actuaci�n, el lapso de cinco (5) d�as para la impugnaci�n del expediente comenzar� a computarse en el d�a inmediatamente siguiente a aqu�l en que conste en autos que el recurrente realiz� alguna actuaci�n, como por ejemplo, una diligencia solicitando sentencia.
En consecuencia, esta Sala a fin de resumir los criterios expuestos en este fallo, establece lo siguiente:
� El expediente administrativo debe ser llevado correcta y ordenadamente foliado por el �rgano administrativo que sustancie el expediente, en la forma prevista en el art�culo 25 del C�digo de Procedimiento Civil.
� Las nociones de �expediente administrativo� y �documentos administrativos� son distintas, en los t�rminos expuestos en el presente fallo.
� Dada la importancia del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulaci�n, esta Sala ratifica su criterio en el sentido que su producci�n en juicio no est� sometida a las reglas previstas en el C�digo de Procedimiento Civil, por lo que podr� ser valorado como prueba por el juez, aun si su consignaci�n en autos se realiza despu�s del acto de informes.
� La forma de impugnar las copias certificadas del expediente administrativo, se rigen por el r�gimen dispuesto para la impugnaci�n de las copias simples previstas en el art�culo 429 del C�digo de Procedimiento Civil.
� Las oportunidades de impugnaci�n ser�n las siguientes: i) si el expediente llega antes del inicio del lapso de promoci�n o durante el mismo, la oportunidad de impugnaci�n ser� dentro de los cinco d�as siguientes al vencimiento del lapso de promoci�n; ii) si llegase con posterioridad a la oportunidad anteriormente indicada y hasta el acto de informes, ser� dentro de los cinco d�as siguientes a su consignaci�n en el expediente, en el entendido de que las partes est�n a derecho y no est� paralizada la causa por cualquier motivo y; iii) si el expediente fuese consignado despu�s de vista la causa, el lapso de los cinco d�as para la impugnaci�n comenzar� a computarse desde el d�a inmediatamente siguiente a que conste en autos cualquier actuaci�n del recurrente. En los dos �ltimos casos, de ser necesario, se abrir� la articulaci�n probatoria prevista en el art�culo 607 del C�digo de Procedimiento Civil.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
����������� La presente controversia se circunscribe a determinar, si la impugnaci�n realizada por el apoderado judicial de la parte recurrente fue tempestiva o si, por el contrario, tal y como lo decidi� el Juzgado de Sustanciaci�n de esta Sala, se present� extempor�neamente.
����������� Aplicando los criterios anteriormente expuestos, se observa que el expediente administrativo fue remitido y consignado en autos por parte de la Administraci�n en fecha 9 de agosto de 2006, esto es, mucho antes del inicio del lapso de promoci�n de pruebas, y que la parte recurrente impugn� determinadas actas del expediente administrativo en fecha 7 de febrero de 2007, al presentar su escrito de promoci�n, as� como en diligencia presentada el 15 del mismo mes y a�o.
����������� Lo anterior implica que el recurrente no s�lo impugn� las actas contenidas en el expediente administrativo antes del inicio del lapso previsto en el art�culo 429 del C�digo de Procedimiento Civil, al incluir su impugnaci�n en el escrito de promoci�n de pruebas,� de lo cual se desprende un ejercicio prematuro, pero diligente, de su derecho a la defensa, sino que tambi�n realiz� su impugnaci�n dentro de dicho lapso, mediante diligencia posterior de fecha 15 de febrero de 2007, seg�n consta del c�mputo de d�as de despacho realizado por el propio Juzgado en fecha 27 de febrero de 2007, por lo que considera esta Sala que la impugnaci�n se hizo dentro de la oportunidad procesal correspondiente. �As� se decide.
����������� A mayor abundamiento, no puede pretenderse ajustada a derecho la actuaci�n del Juzgado de Sustanciaci�n en el presente caso, en el sentido de considerar que el recurrente debe impugnar el expediente administrativo dentro de los cinco (5) d�as siguientes a su llegada a los autos, puesto que tal interpretaci�n atenta contra la espec�fica oportunidad del impugnante consagrada en el art�culo 429 del C�digo de Procedimiento Civil, creando as� una oportunidad no prevista por el legislador que, lejos de salvaguardar el ejercicio del derecho a la defensa, lo enerva, puesto que pone en cabeza del accionante la carga de revisar el expediente todos los d�as para ver si el expediente fue efectivamente consignado en autos, so pena de no poder ejercer su leg�timo derecho al control y contradicci�n de la prueba, todo lo cual conlleva a esta Sala a declarar con lugar la apelaci�n interpuesta.
����������� El pronunciamiento anterior conllevar�a, en principio, a que se ordenase al Juzgado de Sustanciaci�n tramitar la impugnaci�n del recurrente por haber sido interpuesta tempestivamente. Sin embargo, en aras de la tutela judicial efectiva, esta Sala considera innecesaria tal remisi�n, porque se constata que la impugnaci�n del apelante est� fundamentada en los siguientes argumentos:
�Con el objeto de IMPUGNAR las pruebas presentadas por la parte demandante (sic) lo hago en el lapso legal, en los t�rminos siguientes: PRIMERO: Impugno el informe contentivo de la evaluaci�n de calidad de lubricantes elaborado por la Gerencia General de Comercializaci�n, promovido por los representantes de la parte accionada, en virtud que el mismo se pronuncia con respecto a que se demuestra que el aceite para motores DIESEL SAE 50, no cumple con las especificaciones de contenido y c�lculo y T.B.N., requeridas por los aditivos LUBRIZOL, esta impugnaci�n tiene su origen en virtud que el LUBRIZOL no es el �nico aditivo que se utiliza, y para cada aditivo se utilizan diferentes tipos de mezcla, la prueba que existen varios tipos de aditivos se puede constatar en el hecho que en la inspecci�n realizada el 29-10-03, ver folios 22 y 23 del expediente administrativo, se pronunci� de la siguiente manera��
����������� Se desprende de lo anteriormente transcrito, que la impugnaci�n de la parte accionante no est� destinada a enervar la exactitud o veracidad de las actas que conforman el expediente administrativo, sino muy por el contrario, a discutir las afirmaciones contenidas en una prueba t�cnica contenida en el mismo, las cuales, como se expresara con anterioridad, pueden ser desvirtuadas por todos los medios de prueba admisibles en derecho al ser un elemento de fondo a ser valorado por el Tribunal en la sentencia de m�rito que se dicte en la presente causa, no procediendo su impugnaci�n a trav�s del procedimiento previsto en el art�culo 429 del C�digo de Procedimiento Civil. As� se declara.
V
DECISI�N
En virtud de las precedentes consideraciones, esta Sala Pol�tico-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la Rep�blica y por autoridad de la Ley, declara:
1. CON LUGAR la apelaci�n interpuesta en fecha 28 de febrero de 2007 por la representaci�n judicial de la sociedad mercantil ECHO CHEMICAL 2000, C.A., contra el auto de fecha 27 de ese mes y a�o, dictado por el Juzgado de Sustanciaci�n.
2. INADMISIBLE la impugnaci�n de las documentales contenidas en el expediente administrativo e indicadas en el Cap�tulo I, apartes �SEGUNDO� y �QUINTO�, y desde el �S�PTIMO� al VIG�SIMO� del escrito de promoci�n de pruebas consignado por la Procuradur�a General de la Rep�blica, presentada por la parte recurrente.
Publ�quese, reg�strese y notif�quese. C�mplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Sal�n de Despacho de la Sala Pol�tico-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los once (11) d�as del mes de julio del a�o dos mil siete (2007). A�os 197� de la Independencia y 148� de la Federaci�n.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORT�Z
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
HADEL MOSTAF� PAOLINI
Ponente
EMIRO GARC�A ROSAS
La Secretaria,
SOF�A YAMILE GUZM�N
En doce (12) de julio del a�o dos mil siete, se public� y registr� la anterior sentencia bajo el N� 01257.
La Secretaria,
SOF�A YAMILE GUZM�N